“改革只能前进，不能停滞，更不能倒退，停滞和倒退都没有出路。”

3月14日，国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议闭幕后的中外记者会上的回答，显示决策层继续加大改革力度的决心。他强调，现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，“文化大革命”这样的历史悲剧还有可能重新发生。

今年是本届政府任期最后一年，在今年的政府工作报告中，强调要深化财税金融体制改革，推动多种所有制经济共同发展，深化价格改革和收入分配改革，积极稳妥地推进事业单位分类改革，加快推进政府改革。今年下半年，中共十八大将在北京召开并选举新一届的中共中央领导层。如何理解当前改革的紧迫性和重要性，如何进行改革的顶层设计，如何破除改革的各种制约因素，更好地迎接中共十八大召开？就此作些深入的思考。

一、改革在许多方面早有共识

《21世纪》：目前国内利益分化很严重，社会各阶层诉求并不一致，在这种情况下，要继续推进改革，确定改革的方向并不容易。你如何看待这种局面？怎样寻找改革共识？

高尚全：作为一个有着13亿人口的大国，处在不同领域、不同社会阶层的各方利益诉求不一致是完全正常的，尤其是我们仍处在改革的特殊历史时期，改革本身就是对不同阶层利益的重新划分和分配，以期求得社会持续创造利益的动力和全社会利益的最大化。因此，利益分化严重并非难题，难题在于在这个严重的利益分化格局中，改革决策部门如何判断、支持合理的、符合改革前进方向的利益诉求，如何削除不合理的但又因为各种因素难以取缔的不合理利益。

虽然这些难题看起来很棘手，但是邓小平同志1992年在南方谈话时就给了我们解决问题的钥匙，就是“三个有利于”标准。

对不同的利益诉求，我们要根据“是否有利于发展生产力，是否有利于增强综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”来判断分析。改革开放30多年来的发展历史证明，市场经济发展了生产力、提高了人民生活水平、增强了综合国力。

因此，与市场经济相符合的保护个人合法财产的利益诉求、市场主体平等的利益诉求、维护市场公平正义环境的利益诉求这些都是改革的共识。同时，社会主义市场经济要缩小贫富差距、控制两极分化，因此完善社会保障、社会救济的利益诉求也可以达成社会的共识，这也是近年来“民生”成为社会热点的原因之一。

而与健康的市场经济相背离的扭曲的利益诉求则应当被限制，譬如垄断行业的垄断利益诉求、行政机关的不恰当的审批寻租利益诉求等等。

在行政体制改革上，因为市场经济是法治经济，所以要建设与市场经济的经济基础相配套的法治型的、服务型的上层建筑结构，这也应当是改革的共识，为建设法治型、服务型的清廉政府，社会对官员财产公示、人权保障的诉求已经有显著的共识。

因此当前这种局面下，要推进改革，不仅仅是寻找共识的问题，改革在许多方面早有共识，更重要的是落实社会共识的问题。

《21世纪》：当前各个领域都有改革的呼声，无论是财税体制、土地制度、收入分配,还是医疗教育等公共领域，以及垄断国企等等，你认为从哪里突破相对容易？应该怎样把握各个领域改革推进的节奏？

高尚全：在改革进行了30多年后，各个领域都爆发出较强烈的改革的呼声，这一方面说明改革仍然是社会的共识，另一方面更说明一些长期没有突破的深层次的体制机制障碍已经严重影响了改革步伐，它的负面影响已经波及到社会的各个层面，因此改革不能再单兵突进，必须全面协调总体推进。当然，在总体推进的同时，具体的改革仍然可以有重点地推进，而这种重点突破不能再把难度大的推后，选择相对容易的突破，必须以相关改革对全局的重要性来选择改革突破的重点，以达到纲举目张的效果。

具体而言，我认为下一步在以下几个方面应当重点突破：

1、在加快政府职能转变上取得新的突破

政府改革既是经济体制改革的内在要求，又是政治体制改革的重要内容。转变政府职能是转变经济发展方式的关键，转变政府职能在“九五”期间就作为转变经济增长方式的重要一环被提出来，但是由于改革没有跟上，因此进展不大。政府职能转变滞后拖累了整个社会主义市场经济体制的完善，为了以改革发展来促进稳定，必须尽快在加快政府职能转变上取得新的突破。

政府转型是贯彻科学发展观的制度前提，必须进一步调整政府与市场、政府与公民、政府与社会的关系。在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和市场资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本性的问题。

2、在打破垄断和深化价格改革上取得新突破

目前，政府直接管理价格的比重只占全社会商品价格的5%，这5%都关系到国计民生和经济社会发展的全局，但推进这部分价格改革受到了既得利益集团制约，因此难度很大。但是改革已经到了攻坚阶段，再难也要推进价格改革。首先，要处理好稳定物价和推进价格改革之间的关系；其次，大力推进反垄断。

3、在深化金融体制改革上取得新突破

中央经济工作会议提出，要深化利率市场化和汇率形成机制改革。但利率市场化遭到了既得利益集团的反对。利率市场化后，银行之间的竞争越来越激烈，存款利率可能会提高，贷款利率可能会下降，这就触动了银行的核心利益。但是，利率市场化不能有效推进，严重影响了市场资源配置的效率。

此外，中国股市没有给广大投资者带来应有的红利，也没有反映实体经济晴雨表的功能。我国十年来成为全球经济增长最快的国家，但股市止步不前。因此，资本市场改革的呼声越来越高。首先要厘清股市的定位，是为国企圈钱还是为广大投资者的利益？是为券商服务还是为广大股民服务？第二要强化退出机制，使股市和上市公司具有投资价值。第三要从制度上强化上市公司现金分红，高达七成多的上市公司10年来从未分红的情况必须改变。第四要降低基金管理公司和券商的管理费和佣金。第五要加快实行存款保险制度，以适应利率市场化的需要。

4、在深化财税体制和收入分配体制改革上取得新的突破

经过30多年来的发展，我国人均GDP已经突破4000美元，但过去为发展经济、吸引较为稀缺的资金、技术、管理等要素，收入初次分配长期向资金等非劳动要素倾斜，收入再分配则重投资、轻民生，这导致收入分配差距过大。人均GDP超过3000美元后，新兴经济体往往陷入因贫富差距拉大、腐败等因素引发的中等收入陷阱。为避免这一危险，必须加快收入分配体制改革。劳动收入是中低收入家庭的主要收入来源，要提高中低收入阶层的收入，就必须提高长期走低的居民劳动报酬率，扭转劳动在收入初次分配过程当中占比过低的局面。此外，收入再分配要向民生倾斜，为中低收入阶层提供较为全面的社会保障，解除他们在教育、医疗、养老、住房等方面的后顾之忧，提高广大居民的消费能力，彻底摆脱中等收入陷阱。

5、要在深化农村综合改革上取得新突破

切实维护农民在土地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益。必须保障农民的土地财产权。因此，要精心设计征地制度改革方案，保证大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

二、国有经济的主导作用主要体现在控制力上

《21世纪》：邓小平南巡讲话确立了建立社会主义市场经济的大方向，但是随着改革的持续推进，关于到底什么是社会主义市场经济有不同的理解。现在是不是到了重新定义社会主义市场经济的时候？你怎么看社会主义市场经济的内涵？

高尚全：什么叫社会主义市场经济，我的理解是，就是在社会主义条件下实行市场经济。具体说，就是在坚持社会主义制度和党的领导下实行市场经济，也就是说要通过市场配置资源，发挥市场的基础性作用，要实现从计划经济向社会主义市场经济的转变。

因此，市场经济的规律，如价值规律等必须遵循，不能因为“中国特色”就不遵循这些规律。既然我们确定了社会主义市场经济体制的目标，我们就必须坚持市场化改革的方向不动摇。

1992年小平同志南方谈话以后，1993年11月，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，勾画了社会主义市场经济体制的基本框架和蓝图。当时提出的对社会主义市场经济体制的理解是：“社会主义市场经济就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”

2003年10月，党的十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”而不再提“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。《决定》还提出了大力发展和积极引导非公有制经济，确认了个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量；提出要加快推进和完善垄断行业改革。在《决定》的基础上，为了进一步完善社会主义市场经济，中央又在2005年和2010年出台了“非公经济36条”和“新非公经济36条”。

这些政策的出台，体现了党中央对建立完善社会主义市场经济的决心，但是阻碍社会主义市场经济完善的体制障碍却总是挥之不去，阻碍民营企业发展的各种门槛始终无法消除，行政直接干预市场在全球金融危机以来更加明显，所以给人感觉中国在市场化改革方面仍然有保留。

这个问题一直难以解决的关键就在于对什么是社会主义市场经济缺乏更清晰的认识，其本质是思想仍未完全解放，其思想的进步程度只是从20年前以“计划”和“市场”区分姓“资”姓“社”转变为以市场经济内公有制成分的多少来区分姓“资”姓“社”。小平同志南方谈话已经20周年，与时俱进了这么多年，有些人还是停留在凡事都要问一问姓“资”姓“社”的水平上。

关于如何理解以公有制为主体地位的问题，有人认为，“现在出现了‘公降私升’的趋势，突破了公有制为主体的底线，如果这样发展下去，有走苏东覆辙的危险。”有人计算公有制经济在经济总量中的比重，低于50%就认为公有制不占主体地位了，就不是搞社会主义了。显然，这些观点在理论上是荒谬的，在实践中也是有害的。

为此，我们不能从数量上来理解公有制的主体地位。为了避免争论，促进社会生产力发展，我建议：必须完善、发展基本经济制度的内涵，把原来的“以公有制为主体”，完善为“公有制为主导或国有经济为主导”。

十五大报告中也提过“国有经济的主导作用主要体现在控制力上”。强调主体作用，很容易从数量上来理解，所以低于50%，就认为不是搞社会主义了。强调主导作用主要体现在控制力上，符合我国的实际。

提出“公有制为主导或国有经济为主导”的建议，不仅是为了避免争论，更重要的是为了适应现阶段的实际，有利于生产力的发展。正如邓小平所说：“总起来说，第一，不要离开实际和超越阶段采取一些‘左’的办法，这样是搞不成社会主义的。我们过去就吃了‘左’的亏。第二，不管你搞什么，一定要有利于发展生产力。”

因此我们要与时俱进地准确理解和把握社会主义市场经济，社会主义市场经济的属性首先是市场经济，它的矛盾对立面是计划经济而不是什么“资本主义市场经济”。社会主义市场经济首先要具有市场经济的一切必备特征，它的资源配置方式、宏观调控模式以及对一切所有制主体的平等待遇都要符合市场经济的要求。

社会主义条件下的市场经济当然会与资本主义条件下的市场经济有所区别，它在防止两极分化上应当做得更好。

三、国有企业股份化改革并非国企私有化

《21世纪》：当前关于实体经济空心化的担忧很大，与此对应外界对垄断国企改革的呼声也很高，但有人认为改革国有企业就是私有化、拉美化，世行的国有企业改革建议也被质疑，你对此怎么看？

高尚全：国有企业改革一直是备受关注的话题。在过去的改革过程中，在金融、电信、能源等对市场有重大制约和影响的行业的垄断无法打破，既得利益格局愈演愈烈，导致了实体经济的扭曲。

在金融、能源、电信、交通等占据实体经济上下游的垄断行业吸走了大量财富，实业投资的高成本与金融投机、垄断行业的高回报形成了鲜明对比，大量民间资本因此从利润微薄的实业中抽离演变为热钱，而金融、能源、电信、交通等领域又限制民营资本的进入，这使得市场经济以价值规律在不同行业中配置资源的作用失效。

垄断行业打着维护国有经济为主导的旗号用行政垄断手段维持高额垄断利润，影响了平等竞争的格局，也影响了市场经济的发展。因此对垄断国企必须进行市场化改革。

有些人为了维护垄断利益格局，把国有经济等同于社会主义。国有经济到底为了什么？国有化是否等同于社会主义？恩格斯曾说过“自从俾斯麦致力于国有化以来，出现了一种冒牌的社会主义，它有时甚至会堕落为某些奴才气，无条件地把任何一种国有化，甚至俾斯麦的国有化，都说成是社会主义的。显然，如果烟草国营是社会主义的，那么拿破仑和梅特涅也应该算入社会主义创始人之列了。”因此我认为，党的执政基础不在于国有经济比重的高低，而根本的在于三个“民”：即“民心、民生、民意”。民心是核心，为了得民心，必须把民生问题搞上去，使老百姓分享改革发展的成果；为了得民心，就要尊重民意，使老百姓有话语权，有参与权、有监督权，有尊严。有了这三个“民”，党的执政基础就牢固了。

还有些人把国有企业通过垄断获得的高额利益作为阻挠国有企业改革的借口。持有这种看法的人根本无视整个社会、整个经济体为这样的盈利和政绩付出的高昂代价，部门利益的格局，成为了改革进步的阻力。

国有企业股份化改革并不等于国企私有化，国企改革要打破行业垄断，降低民营资本进入这些基础行业的门槛，落实市场经济主体平等的内在要求。除了准入门槛以外，国企改革要求国企进行更彻底的市场化改造，不能既当裁判员又当运动员，比如很多国企的高层管理人员是公务员，其职务在企业和政府管理部门之间调换。这种政企不分的千丝万缕的联系和官僚体系严重损害了市场竞争的公平性，在法治环境较差的情况下，这种负面作用被进一步放大。一些地方政府部门为了政绩需求，可以用行政手段指挥国有企业乱投资，投资出现亏损，就用行政手段让国有企业在某个行业实现垄断，以垄断利益来弥补投资亏损，结果严重损害市场环境，戕害持续发展动力。因此国企改革的最重要任务是市场化、股份化的改造。

国企引入一些民间资本，只是国有企业市场化改造过程中可选择的方案之一，而且无论是打破行业垄断，还是剔除国企的裁判员身份都远非国企私有化可以概括，而国企股份制改造、上市等，这样的市场化改革与其说是私有化不如说是资本社会化。

通过更细致的考察对比，还可以发现，拉美国企改造的代价比如导致失业增加、贫富差距扩大等在我们过去的国企改革过程当中很大部分已经释放，而当前的分配差距拉大的一个重大因素就是垄断国企与普通百姓之间的收入差距，承担着绝大部分就业的中小民营企业因为国企垄断各种资源导致企业经营困难、就业岗位流失，在这种情况下，仍以会导致失业增加、贫富差距扩大为由阻挠国有企业改革，岂不是“刻舟求剑”更加不堪？

《21世纪》：有人认为，私有化程度高的国家，摆脱不了金融危机，因此大力发展非公有制经济会导致金融危机，你对此怎么看？

高尚全：私有程度高低显然不是金融危机的根本原因。如果我们以经济危机的多少来衡量经济发展的好坏，那么倒退到封建社会是否意味着社会的进步？答案显然是否定的。当然有人认为“大力发展非公有制经济会导致金融危机”的潜台词是公有制经济不会导致金融危机，这个说法可能没错，我们的邻国至今不允许私人养牛，因为牛是生产资料，而生产资料必须公有，他们的确是没有金融危机。

经济危机、金融危机产生的根源是复杂的，这些危机只是证明，市场经济不能完全放任自流，必须辅之以必要的政府监管，这也是过去的经济大萧条之后，凯恩斯主义兴起的背景，但是过滥的监管同样会导致经济的滞胀，新自由主义又代替了凯恩斯主义，而新自由主义带来的对金融监管的放松又使得金融危机汹涌而至。这些历史带给我们的经验和教训是一定要把握好调控、监管的节奏和力度，不能自由放任也不能干预过度，这是我们建设社会主义市场经济过程当中长期要面临的问题。

从另一个角度看，经济危机、金融危机固然会带来严重的损失，但是所谓危机既有危，也有机。经济危机、金融危机往往也是淘汰落后产能、刺激新兴产业发展的契机，关键在于如何正确应对，化危为机，而不是因噎废食，由此来否定非公经济的发展，进而否定社会主义市场经济。

四、破除思想禁锢和利益阶层阻拦

《21世纪》：你认为现在制约整个改革推进的因素有哪些？对今年下半年召开的中共十八大有怎样的期待？

高尚全：当前制约改革推进的因素主要在两个方面，一个是思想因素，一个是利益因素。

与30年前改革启动时的思想禁锢相比，解放思想在今天已经成为一种司空见惯的口号，因此很多人可能会认为，在思想已经如此解放的当下，思想因素还会制约改革的推进吗？

现实告诉我们，思想因素的确还在严重制约着改革的推进。前面我们讲的社会主义市场经济的本质问题、公有制的实现问题、国有企业的改革问题等就是因为思想深处的禁锢而难以厘清。在一些极左的网站上，仍可以看到一顶顶“反社会主义”、“国企私有化掠夺”这样的大帽子满天飞。

由此可见，仅仅在经济改革领域，就还有很多方面需要打破思想禁锢。当改革涉及到改革不适应市场经济发展的上层建筑时，解放思想的难度进一步加大：人民群众关于民主权利的追求被定义为“照搬西方”；以姓“资”不姓“社”为由抵制吸收人类文明在法治、政治领域已经取得的先进经验；最后又把改革和发展中的深层次矛盾和问题说成是改革造成的。

改革推进之所以如此艰难的原因，在于当下制约整个改革推进的除了思想因素外，还有更麻烦的利益因素。

改革推动生产力的发展，产生了大量的利益，而过去经济领域单兵突进的改革使改革产生的利益分配更倾向于掌握权力、资本以及各种资源的阶层，并由此产生了大量的既得利益阶层和扭曲的既得利益格局。

改革如进一步发展，则意味着既得利益格局将被重新划分，利益被触动的既得利益阶层由此成为改革的阻力，而既得利益阶层往往又掌握着一定资源，这就对改革深化形成了阻碍。更严重的是，如果既得利益格局和思想禁锢的极左合流，前者利用后者的舆论造势来获得阻碍改革的正当性，对先进经验视而不见，以摸索中国特色为由来回折腾。这种“摸石头上了瘾，不想过河”的情况将最终导致真、假改革都会失去人民群众的支持。

针对改革面临的障碍，首先必须坚持解放思想，打破深层次的思想禁锢，消除既得利益集团利用“极左”和“极右”思想形成阻碍改革的舆论的土壤。其次，要更加重视改革顶层设计和总体规划，切断既得利益格局自我繁殖的链条。最后，就是邓小平同志说过的：“现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地放进新的领导机构里，使人民感到我们真心诚意搞改革开放。”

中共十八大是决定未来10年改革走向的关键会议，也是新老交替、承上启下的重要会议。我相信十八大一定能够响应人民的呼声、遵循人民的意愿、代表人民的利益开创改革开放的新局面，成为中华民族伟大复兴的新起点。

（摘自《21世纪经济报道》）

（网络编辑：马兰）